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发展中国家开展的水电、经济特区、道路等基建项目，能够给当地带来经济增长与就业机会，但有时也可能对当地的环境和社区生存造成危害。有研究指出，缅甸是范例的高冲突、高风险地区，不同利益主体博弈激烈。当投资项目涉及政府、企业、社区、民地武等多个利益干系方，且短缺足够渠道理解基层声音时，项目就随意马虎陷入困境。
纵然因此妖怪细节和工匠精神著称的日本，在缅甸投资也面临着类似问题。日本国际协力机构(Japan International Cooperation Agenc，简称JICA）这天本外务省直属确当局机构，也这天本对外声援的紧张机构。此文将以缅甸迪洛瓦经济特区（Thilawa SEZ）为例，剖析JICA如何应对来自民间的寻衅，以及个中的成败得失落对中国的借鉴意义。
迪洛瓦经济特区 （图源：kubota）
迪洛瓦经济特区：多元的开拓模式
缅甸方案有三大经济特区，分别为日本参与开拓的仰光迪洛瓦经济特区、泰国参与开拓的土瓦经济特区和中国参与开拓的皎漂经济特区。[1]个中迪洛瓦经济特区是缅甸政府方案的三大经济特区中，唯一已经进入本色性运营阶段的。2015年9月23日，迪洛瓦经济特区正式启动运营，吸引了来自12个国家的企业入驻，个中日本公司的数量最多，达到45家。[2]
迪洛瓦经济特区 （图源：The Irrawaddy）
迪洛瓦经济特区采取公私合营（Public-Private Partnership，PPP）模式。缅甸日本迪洛瓦开拓公司（Myanmar Japan Thilawa Development Ltd.，简称MJTD）成立于2014年1月10日，是迪洛瓦经济特区的实际管理方，致力于缅甸迪洛瓦经济特区的运营和开拓。[3]缅甸政府通过迪洛瓦经济特区管委会（Thilawa SEZ Management Committee，简称TSMC）持有MJTD10%股份，9家缅甸公共和私营机构组成的缅甸迪洛瓦经济特区控股公共有限公司（Myanmar Thilawa SEZ Holdings Public Limited，简称MTSH）持有MJTD41%股份。日本政府通过JICA持有MJTD10%股份，日本财团（三菱、住友、丸红）持有MJTD39%股份。[4] [5]这样的股权构造使得缅方成为最大股东，也使得两国政府和两国企业实现了利益捆绑，淡化了“外国投资”的色彩。[6]
迪洛瓦经济特区开拓模式 （图源：JICA）[7]
比较之下，纵然经历了大幅让步，皎漂经济特区仍由中方主导。2018年11月，中缅双方代表在缅甸商务部签署了皎漂深水港项目框架协议。按照协议，中缅双方股权占比由原来的“85%—15%”调度为“70%—30%”，个中中信联合体占股70％，缅方占股30％。[8]中方的主导地位，在变幻莫测的国际场合排场下，很随意马虎被扣上“经济殖民”、“资源抢夺”的帽子。
为了进一步降落项目风险，迪洛瓦经济特区还分为A区（Zone A）和B区（Zone B）进行阶段性开拓，其用意在于将A区项目履行中的履历教训用于B区。[9]干系文件显示，截至2019年6月，已开拓的A区面积为405公顷，而B区第一至第三期的总面积为224公顷。[10]截至2019年4月，流入迪洛瓦经济特区的外国直接投资超过16亿美元。
日本官方对缅声援
日本将“代价不雅观外交”作为其援缅理念，很自然地将经济声援和政治需求联系在一起。1988年缅甸军变后，日本为与西方国家保持同等，不得不对缅实施制裁。但很快，日本就转变态度，承认缅甸军政府，规复双方职员交往和经济互助。[11]
缅甸2011年开始民主转型后，双方关系更是显著匆匆进。2016年11月，缅甸国务资政昂山素季访日时，日本承诺从2016财年起5年间将8千亿日元（约536亿公民币）的声援投入缅甸，缅甸成为日本发展互助的重点目标国之一。
根据OECD/DAC紧张声援方（包括国际组织、NGO，不含中国）声援总额的统计，日本近年来一贯是对缅声援总额最大或第二大的国家。
2017-2018年对缅声援总额前十位，第一位为日本（图源：OECD）[12]
从声援办法来看，日本援缅办法紧张这天元贷款（Loan Aid）、无偿声援（Grant Aid）和技能声援（Technical Cooperation）。
日本对缅甸的官方发展声援 （图源：MOFA）[13]
根据日本驻缅甸大使馆的信息，当前日本对缅发展声援的重点有三个：1）帮助国民提高生活水平（包括对少数民族和穷苦人群进行增援、农业开拓、区域开拓等）2）为经济社会的可持续发展供应能力培植支持；3）为持续的经济发展供应必要的根本举动步伐和制度培植，促进包括能源和交通在内的根本举动步伐培植完善。[14]
JICA这天本向缅甸供应声援的紧张机构，声援工具十分广泛。JICA方向于通过草根声援项目深入到社会底层，使广大的缅甸普通民众能够直接管惠于日本政府的声援。[15]以公共卫生领域为例，为改进偏远屯子地区的孕产妇和新生儿康健水平，JICA与救助儿童会日本办公室（Save the Children Japan）互助在缅甸建立了屯子卫生中央，推动村落级卫生和营养教诲项目，并为其供应能力培植培训。[16]
应对社会风险必备：申说机制
大型基建项目的实行过程中，每每涉及地皮征用、移民安置和赔偿等一系列繁芜问题。在此过程中，因迁居而受影响的家庭可能会面临生存受损的风险，导致其和投资方发生冲突。因此，一个正式而又能直通基层的沟通渠道尤为主要。
申说机制（Grievance Mechanisms）指的因此有操持、及时、尊重（利益干系方）的办法，积极主动地接管、承认、调查、回应和解决来自当地利益干系者或受影响社区的投诉和不满。世行、亚开行等天下紧张的多边开拓银行以及JICA等双边声援机构均设立了独立的申说机制，贯穿于其基建和声援类项目的全过程。
不同机构的申说机制一览 （图源：JICA）
申说机制大多基于机构自身的环境与社会保障政策，详细方法有所不同。世行旗下国际金融公司（IFC）和多边投资包管机构（MIGA）就有关环境与社会事务设立了独立及问责机构——合规顾问办公室（CAO），帮忙办理与IFC和MIGA所支持或参与的项目产生的环境社会影响问题。亚开行的问责机制（AM）于2002年生效。问责机制包括两个独立办公室：卖力问题办理的分外项目促进办公室（SPF）以及卖力合规审核的合规审核小组办公室（CRP）。[17]
JICA的申说机制被称为异议程序（Objection Procedures，简称OP），于2010年生效。基于其环境和社会考虑准则（Guidelines for Environmental and Social Considerations），异议程序的目的是：1）调查JICA是否遵守准则，并将结果报告给理事长；2）鼓励各干系方进行对话，以便帮忙早日办理因JICA没有遵守准则所引起的环境和社会问题争端。[18]每十年，异议程序由咨询委员会（Advisory Committee）审阅和修订一次。咨询委员会由4位NGO代表、4位学术机构代表、4位业内人士代表、JICA的事情职员以及其他政府代表组成。
参与异议程序的是JICA理事长直辖的审查员（the Examiners）和秘书处（Secretariat）。[19]一样平常来说，咨询委员会卖力招聘审查员，审查员任期为三年。[20]
异议程序一样平常须要遵照以下流程：
1）要求：向JICA的审查员办公室发出调查要求。审查员必须在5个事情日内联系投诉者（Requester），关照其申请已经收到。一样平常来说，至少须要两个投诉人一起发出调查要求。
2）决定调查：审查员将决定是否调查要求中的信息。审查员将向投诉者、项目参与方（Project Proponent）和JICA卖力人供应关于此决定的书面关照。
3）调查和鼓励对话：审查员将采访各方，网络各方提出的问题。审查员在这些谈论中必须保持中立。
4）向组织卖力人报告：审查员须就调查结果写一份报告，提交给JICA理事长。在这份报告中，审查员将针对JICA是否违反辅导方针揭橥见地，并提出建议。
5）后续：组织卖力人将发布干系业务部门必须遵守的指示。业务部门将把进展情形关照审查员。[21][22]
来自迪洛瓦经济特区的申说
一、案例概况
2014年6月2日，JICA审查员收到3位投诉人（3个受项目影响的人（Project Affected Persons，简称PAPs））针对迪洛瓦经济特区（A区）提出的要求。审查员于2014年6月6日发出受理关照书并开始初步调查，于2014年7月4日公布了初步调查结果。[23]
投诉方在要求中一共提出六项危害，包括1）损失地皮和耕地利用权；2）损失谋生机会；3）返贫；4）失落去受教诲的机会；5）住房和根本举动步伐不达标；6）无法得到足够的清洁水。此外，投诉方还在要求中提出九项关于JICA不遵守干系准则的指控。
为此JICA公开招聘了3位审查员，个中Harashina博士是千叶商业大学（Chiba University of Commerce）的校长，曾参与日本国际协力银行（JBIC）的环评准则（EIA guideline）制订和修正。审查员开展了实地稽核和访谈。2014年7月15日，审查员开展了业务部门访谈。2014年7月16日至20日，审查员之一Harashina博士在缅甸进行了实地稽核，访谈干系方40人，包括3名申请人。[24]2014年8月15日，审查员再次对业务部门进行了采访。
二、JICA的调查和反馈
在调查报告中，JICA的审查员对申请人提出的六项危害指控进行了事实核查，将其分类为真、假、不愿定三类。在事实核查的根本上，虽然审查员认可了部分事实，但在对造成事实的缘故原由进行剖析后，其结论是JICA没有违反其准则。此处挑选第一项和第四项这两项指控进行剖析。
在第一项指控中，投诉方指出大多数受影响的家庭过去都是农人，或在自有地皮开展耕种，或为临时工，或在临近的农场和栽种园里当条约工。迁居的81户家庭完备失落去了他们以前拥有的耕地。
针对此项指控，业务部门阐明由于整片地皮在1997年被缅甸政府征用，受项目影响的人并没有地皮的拥有权和利用权。业务部门表示，只管如此，缅甸政府依然操持：1）对付原来在A类地区有房屋的家庭，为其供应地皮和房屋；2）对付原来在A类地区耕种农田的家庭，为其供应补偿。在这个过程中，缅甸政府研究了为受项目影响的人供应替代耕地的可能性。然而，缅甸政府创造，由于周围地区没有可开拓的新地皮或可供应的休耕地，如果不进行另一次地皮征用和重新安置，很难向受项目影响的人供应替代耕地。为了补偿这些人生存的丢失并支持生存规复，缅甸政府发起根据农产品种类支付相称于他们年收入几倍的补偿或声援，而不是供应替代耕地。
此外，缅甸政府正在开展收入规复项目（Income Restoration Program，简称IRP），紧张针对那些希望恢复活计的被安置者。收入规复项目的网站上会定期更新干系和进展，包括供水系统、垃圾回收、道路、水井等情形。
审查员在调查之后创造受项目影响的庄家包括水稻栽种户24户（29.6%）、商品作物栽种户6户（7.4%）、畜牧业养殖户2户（2.5%）和其它栽种户49户；从紧张和次要收入来源来看，126户家庭中，水稻栽种户26户（20.6%），商品作物栽种户13户（10.3%），畜牧业养殖户3户（2.4%），其它栽种户84户。因此，据估计，大约有30-40%的受项目影响的人在迁居之前以水稻栽种和畜牧业为生。
迁居的81户家庭（个中居住在A类地区的有68户）确实失落去了曾经利用过的耕地，因此，在这一点上不能否认他们受到了迁居的“负面影响”。然而，受项目影响的人赞许安置和补偿操持的条件是他们将放弃农业，因此在审查员看来并没有违反JICA准则。
迪洛瓦经济特区重新安置场所（图源：Raphael Olschner）
在第四项指控中，投诉方指出——对一些家庭来说，由于交通用度太高，以是学生不得不辍学。例如，乘坐摩托车来回安置地点和他们以前的学校每天要花费3000缅币（根据2014年汇率打算约合3.09美元）。此外，对付2014年6月开始的新学期，迪洛瓦经济特区管理委员会没有为安置地52逻辑学生的教诲做任何准备。间隔安置点最近的Myaing Thar Yar村落长曾表示由于学生人数增加和空间不敷，村落里的学校不能接管安置点的学生。此外，2014年5月28日，Myaing Tharyar的Taman Oo学校校长表示，只管她可以接管这些学生的注册，但额外的52逻辑学生将给传授教化带来较大包袱。
针对此项指控，业务部门表示由于安置是在学期中期进行的，因此根据受项目影响的人的哀求，学生在安置结束后应立即回到原来的学校。缅甸政府赞许向这些学生供应额外的财政声援——每人每天400缅币，以支付乘搭渡轮巴士的交通开支。此外，学生人数增加的部分缘故原由是缅甸政府改变了其政策——险些在同一韶光，初中教诲开始免费。
审查员在调查之后创造，只管由于学期中期的重新安置和缅甸政府的免费初中教诲，儿童的学业安排暂时涌现了混乱，但实地稽核证明，所有学生现在都进入了他们的新学校或幼儿园。因此，重新安置并没有对投诉方子女的教诲产生负面影响。不过，由于被安置者可能会为把子女送到新学校或幼儿园感到焦虑，因此须要为其供应持续支持，以帮助其减轻不安。
虽然事实核查后的结论是JICA并没有违规行为，但JICA的审查员仍旧提出了一些改进建议。
1）审查员建议举行缅甸政府和受项目影响的人之间的会议，以匆匆进包括受项目影响的人在内的各利益干系者与缅甸政府之间的沟通——JICA将作为此类会议的组织者，安排公正可靠的会议主持人。
2）此外，审查员建议举办包括多个利益干系方的会议，参会职员包括受项目影响的人、本地和国际非政府组织以及开展收入规复项目的参与者和干系专家。为了鼓励参与，审查员建议在预定会议日期一周前向参会者发出会议关照，解释日期、韶光和地点，并尽可能附上议程和资料。
3）对付那些期望得到额外补偿又失落去了可持续生存的人，审查员建议采纳方法转变其思维，使他们重燃恢复活计的意愿，例如尽可能详细地向他们展示其它重新安置的例子和成功的履历。
三、后续进展
2015年1月，当地村落民与JICA专家开始会谈，三项生存规复与改进方法在会谈中被提出，分别为：社会福利支持操持、社区发展基金和职业培训。
社会福利支持操持共供应300万缅币资金（根据2015年汇率打算约合3000美元），以支持受迪洛瓦经济特区项目影响的81户家庭。该操持还供应开立银行帐户的帮助，将资金分三个季度（每季度分别为180万缅币、70万缅币和50万缅币）支付给各个家庭。社区基金根据村落民的需求供应小额信贷声援。有45户家庭正在参加由NGO举办的小额信贷讲习班，内容包括贷款标准、偿还期、贷款频率等。职业培训从2015年5月尾开始，内容包括基本事情技能等等。[25]
在2015年5月的一次会议上，与会社区成员选出了一个由16人组成的小组来领导设计一个由社区驱动的运营申说机制(community-driven operational grevience mechanism，简称CD-OGM)，该机制的制订得到了NGO的帮忙。2016年底，设计委员会完成了CD-OGM的草案。
CD-OGM由多方利益干系者机构管理，该机构由受影响社区、项目利益干系者和可信赖的第三方代表组成。CD-OGM的
然而，由社区主导的CD-OGM草案一贯没有得到缅甸政府和日本政府的批准。2017年10月，在园区管委会（TSMC）和缅甸日本迪洛瓦开拓公司（MJTD）社区关系职员的帮忙和JICA的支持下，对迪洛瓦经济特区投诉审查得以连续。共有200多个利益干系者（包括受项目影响的人和社区）参与协商。协商的结果是出台了缅甸政府主导的迪洛瓦经济特区投诉管理程序（Thilawa SEZ Complaints Management Procedure，简称TCMP）。[27]但该机制被多家NGO认为不符合国际最佳标准。2018年2月，CD-OGM设计委员会致函缅甸日本迪洛瓦开拓公司（MJTD），哀求举行会议以共同建立一种使当地社区、项目履行者和投资者都满意的补偿机制。
2019年3月12日，审查员按照异议程序第13条第二款第一句，与业务部门进行听证。业务部门向审查员报告，缅甸政府正在连续努力相应审查员的建议。审核员在当天与JICA理事上进行了会商，并建议JICA理事长和缅甸政府采纳相应方法。[28]
非政府组织在迪洛瓦经济特区案例中扮演什么角色？
NGO也在迪洛瓦经济特区案例中扮演着重要角色——包括给当地社区供应关于异议程序的干系信息和咨询，帮忙其完成申述流程、支持当地民间组织与JICA等日方机构沟通、供应关于申说和补偿的建媾和辅导。个中最生动的有地球权利国际（Earth Rights International，简称ERI）、湄公河不雅观察（Mekong Watch）以及Paung Ku[29]。
自2013年以来，ERI一贯与受迪洛瓦经济特区影响的社区成员互助，为其得到补偿供应帮助，这个中包括对由社区驱动的运营申说机制（CD-OGM）的推动。ERI也揭橥了对官方推动的迪洛瓦经济特区投诉管理程序（TCMP）的研究剖析，认为其“严重掉队于国际良好实践”。[30]
受迪洛瓦经济特区项目影响的人 （图源：ERI）
总部设在东京的湄公河不雅观察（Mekong Watch）则充分利用身为日本机构对JICA的理解和联系，扮演了社区与日本方面的沟通桥梁。[31]虽然这天本机构，但其态度中立，并不赞许JICA调查的结论。湄公河不雅观察的项目卖力人指出，鉴于审查员进行案头研究时的大多材料都由JICA供应，且审查员由于事情繁忙，实地调研仅花费了五天，以是并不能核实全部细节。并且由于其与JICA曾有常年互助关系，结论过于左袒JICA。基于此，湄公河不雅观察的卖力人表示JICA该当请独立的第三方机构开展审查，使其结论更为客不雅观。
2019年11月，湄公河不雅观察与JICA谈论了迪洛瓦经济特区B区（4期，西区）的安置和补偿问题，敦促JICA从A区的问题中吸取履历教训，采纳干系行动。然而，2020年2月15日，当湄公河不雅观察干系职员访问B区并对受项目影响的人们进行访谈时，他们创造至少有13户家庭尚未就安置和补偿问题与JICA达成同等，面临着被强行驱逐的巨大风险。
针对A区安置和补偿问题的跟进也有序开展着。湄公河不雅观察于2020年2月19日给JICA现任的三位审查员写了一封信，指出A区的生存规复方法并没有得到有效、充分的实现，并敦促JICA办理受项目影响的人们面临的穷苦问题。
跨国NGO在这类项目上也须要当地NGO的合营。作为缅甸最大的NGO网络之一，Paung Ku在这个案例中紧张卖力为干系NGO和社区供应培训，帮忙他们寻求与缅甸政府对话的机会。
在这个案例中，三个NGO的事情有所重合，也有不同的侧重点。相同之处而言，三个NGO都较为看重研究和倡导。ERI和Paung Ku在缅甸有办公室和事情职员，与当地社区的互换较为密切。比较之下，湄公河不雅观察与JICA的互换比较频繁，也通过媒体向日本"大众年夜众通报有关迪洛瓦经济特区和异议程序的干系信息。
日本在缅甸特区开拓有何履历值得借鉴？
迪洛瓦经济特区的案例在时隔6年后仍未完结，JICA的调查和反馈也没有得到NGO的广泛认可，彷佛值得借鉴之处并不多。缅甸政府较为薄弱的管理能力也是导致调查报告中的建媾和后续补偿方法迟迟没有落实的紧张缘故原由之一。但比较而言，迪洛瓦经济特区相对其它缅甸特区，推进仍旧是较为顺利的，负面舆论也相对较少，解释该项目仍有可取之处。首先须要指出的是，迪洛瓦经济特区是JICA申说机制所处理的首个案例，涌现一些问题也属正常，目前JICA正在修订该机制，并约请了包括湄公河不雅观察在内的NGO参与。其次JICA对付社区的申说采纳了公开透明的处理过程，对问题做了迅速回应，并聘请外部专家对事实进行了核查，并且将调查报告全文公开。除此之外，特区以缅方为紧张股东，也避免了日本方面成为众矢之的，只是由于在所有股东之中，只有JICA设立了正式的申说机制，以是成为了与NGO和社区之间的沟通渠道。目前已有JICA非洲项目受影响社区同样在利用这一申说机制。
中国在缅甸开展大型投资项目每每以海内企业为紧张股东，比较之下更随意马虎成为被批评和攻击的工具。但作为紧张股东，中国干系方也拥有更多办理问题的权力，如果能形成一套更为完善的沟通机制，更主动地与不同利益干系方开展有效互换，以公开透明的办法，使项目更加有利于促进当地社区发展和民生，项目推进有望比日本更加顺利。
【引注】
[1]https://wemp.app/posts/46104b80-aa58-4b22-bb51-493ca007bd94
[2]http://star.news.sohu.com/20160118/n434905452.shtml
[3]http://www.tradeinvest.cn/information/6151/detail
[4]https://www.sohu.com/a/315687894_498036
[5]https://www.jica.go.jp/english/news/press/2014/140423_01.html
[6]https://wemp.app/posts/46104b80-aa58-4b22-bb51-493ca007bd94
[7]http://www.thaibizmyanmar.com/en/news/detail.php?ID=2176
[8]https://www.guancha.cn/economy/2018_11_09_478938.shtml
[9]https://www.businesssetup.com/mm/thilawa-special-economic-zone-myanmar-sez [10]https://www.bangkokpost.com/world/1690396/thilawa-special-economic-zone-to-launch-new-phase
[11]http://star.news.sohu.com/20160118/n434905452.shtml
[12]https://public.tableau.com/views/OECDDACAidataglancebyrecipient_new/Recipients?:embed=y&:display_count=yes&:showTabs=y&:toolbar=no?&:showVizHome=no
[13] https://www.mofa.go.jp/files/000142547.pdf
[14]https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/PDF%20file/oda-eng.pdf
[15] https://www.sohu.com/a/221313388_619333
[16]https://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/PDF%20file/oda-eng.pdf
[17] https://www.ghub.org/申说机制在开拓性金融履行环境和社会任务中的角/
[18]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/objection/index.html
[19]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/objection/c8h0vm0000013oi1-att/objection.pdf [20]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/objection/c8h0vm0000013oi1-att/objection.pdf
[21]https://www.foejapan.org/en/aid/pdf/guide2010.pdf
[22]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/archive/jbic_archive/procedures/pdf/objection.pdf
[23]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/objection/c8h0vm00008zvp4f-att/report.pdf
[24]https://www.cuc.ac.jp/eng/overview/president_profile.html
[25]https://mekongwatch.wordpress.com/2015/06/09/a-year-of-change-an-overview-of-what-has-happened-since-thilawa-residents-filed-their-official-complaint-to-jica/
[26]https://www.business-humanrights.org/en/thilawa-community-driven-operational-grievance-mechanism-draft
[27]https://www.business-humanrights.org/en/myanmar-thilawa-economic-zone-launches-complaint-mechanism-ngo-says-it-falls-short-of-intl-standards-inc-responses-from-company-other-agencies#c169560 [28]https://www.jica.go.jp/english/our_work/social_environmental/objection/c8h0vm0000013oi1-att/report2018.pdf
[29]注：Paung Ku最早由几家国际声援机构和本土NGO于2007年共同发起成立，是一家伞形网络机构，紧张卖力将来自国内外的帮助发放给本土NGO，并组织NGO之间的互动互换、能力培植、联合倡导等。2013年正式成为本土注册NGO，关注的议题包括社区发展、和平培植、人权、负任务投资、民主与管理。目前有40多位全职职员，互助伙伴涉及150多家NGO。由于资源和网络丰硕，Paung Ku是缅甸NGO中的佼佼者。实行主任Kyaw Thu是缅甸NGO中的领袖人物。
[30]https://earthrights.org/wp-content/uploads/180206_ERI-Analysis-of-TCMP.pdf
[31]https://mekongwatch.wordpress.com/thilawa-sez/
【作者简介】
张幸甚
Diinsider 项目经理
国际政治爱好者。关注发展中国家的可再生能源、可持续投资和社会创新议题。
感谢湄公河不雅观察和Diinsider高等研究员兼顾问土居健市为本文供应资料。
