姚强，天津市第三中级公民法院
本文荣获第三届京津冀法律论坛征文二等奖
论文提要：
区域“法律壁垒”，是指伴随着我国现行法律制度、行政区划而存在的，各种制约地区间法律资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称，紧张表现为法律活动标准分歧一、法律信息不共享、法律行为不互助等方面。区域法律协作是办理这种障碍的有效路子。京津冀区域法律帮忙经由一段韶光发展，取得了显著成果。但从实践发展来看，还存在着缺少顶层设计，组织架构“疏松”，法律、制度缺失落，协作范围狭隘等问题。为理解决这些问题，首先是明确法律权的国家性子；其次，在区域内乃至全国范围加强法院标准化培植；再次，加强区域协作的组织制度培植。
以下正文：
20世纪以来，人类社会发生着巨大的变革：伴随着经济环球化而来的区域“一体化”的趋势正处于不断的发展深化之中。这种趋势，不仅仅是国与国之间，也渗透至一国之内的不同区域。{1}区域一体化不可避免地要实现各种经济社会要素和资源的优化配置和重组,这种配置和重组实质上紧张指经济社会发展方面，但同时也包括了法律、法律方面。就法律而言，“一体化”发展区域因地域相邻、往来密切，法律事情每每存在很强的关联性：如部分法律事务须要区域法院的沟通协作和相互合营，大量同类、新型以及跨区域疑难案件须要区域法院的共同研究和协同应对，部分案件讯断的实行也须要区域法院的相互默契和彼此支持……但囿于法律本身的守旧性和系统的封闭性，再加上狭隘的地方保护主义、部门保护主义影响，“一体化”发展区域法院之间的法律协作非但没有形成与区域经济社会协同发展的良好趋势，反而隐约涌现了“法律壁垒”的不良征象。冲破区域“法律壁垒”、加强区域法律帮忙，成为区域“一体化”发展须要研究的理论课题和解决的实践问题。
一、区域法律壁垒的观点及现实表现
所谓区域，是“为了阐述、剖析、管理、方案或制订政策等目的，视为客不雅观实体来加以考虑的一片地区，它可以根据内部经济活动同质性或功能同一性加以划分”。{2}可以看出，“区域”一样平常都因此一定的自然或社会联系为根本，这种联系可以是地理上的、文化上的，也可以是经济上、区划上的。地区经济社会发展的差异性，将难以避免导致区域法律发展的不平衡性。而区域“法律壁垒”，则是指伴随着我国现行法律制度、行政区划而存在的，各种制约地区间法律资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称。这种障碍大概保护了本地区的短期利益，但恶化了区域法律环境，削弱了区域法律活动对区域政治、经济、社会活动的影响力，严重影响了法律的规制、导向和保障浸染，终极还是削弱了区域发展的综合竞争力。详细而言，区域“法律壁垒”紧张表现在以下几个方面：
第一，法律活动标准分歧一。“法律活动是国家法律机关依据法律裁判和处理各种案件的活动，是国家通过法律机构为社会供应的一种公共做事。”{3}犹如人类社会劳动分工中其他种类的事情一样，法律活动涉及到浩瀚环节，由为数浩瀚的法律职员参与，并且涉及到各种各样的案件，标准较难统一。囿于“宜粗不宜细”的立法传统，纵然在已经建成中国特色社会主义法律体系的情形下，当前我国各领域的立法仍留有较多的模糊地带，给司法、法律层面留出相应的操作“漏洞”。目前而言，我国尚未完备建立起统一、完备的法律活动标准，不同地区不同层级法院在法律理念、裁判标准、能力水平上存在着各类差异，“同案不同判”征象仍旧存在。这种区域法律活动非规范化、非标准化，严重违背了公正、公道的法律原则，人为加剧了法律资源的紧张匮乏，对区域经济社会发展十分不利。
第二，法律信息不共享。信息共享是区域法律活动的根本性内容，无论是审判、调研履历互换，抑或备案、实行信息共享，对付区域法院进一步的折衷磋商和下一步的协作合营，都起到了关键性浸染。而目前区域法律信息的流动与共享却处于较为“被动”的尴尬田地。以目前各级公民法院都极为重视的信息化培植为例，虽然法院信息化培植取得了丰硕的成果，但仍存在着较为明显的短板，即“纵向挖掘有余，横向互通不敷”。表现在法律实践中，便是各级各地法院虽然基本上能做到了内部各个部门之间法律信息的即时共享和互通，但出于保密、“保护”等生理成分和信息共享制度机制的缺失落，不同区域、不同层级法院之间的法律信息互联互通却远未达到这种“和谐”程度。信息共享的渠道不畅、机制缺失落、办法单一，也是造成区域之间法律壁垒的主要缘故原由。
第三，法律行为不互助。法律实践中，一些地方法院受地域思维或地方政府干涉的影响，为掩护局部利益，每每在备案、审判、上诉、再审、实行等诉讼环节中给外地法院设置繁琐的程序障碍。如在实行领域，由于人力、信息等资源的缺少，外地法院在异地实行重大、繁芜案件时，每每须要折衷当地法院实行部门合营。但在部分地方保护主义浓厚的地区，当地法院却可能不但不“帮忙”、乃至反而进行“阻挡”、“透风报信”，各类征象时有发生。
二、区域法律协作的观点及京津冀区域法律协作的特点
所谓法律协作，“指一法院为便利他法院法律业务之目的依法或基于互惠而在其统领区域内履行的作为或不作为的帮忙行为。”{4}按照学界通说，法律协作又可分为区际法律协作和区域法律协作：区际法律协作，紧张指不同法系之间的法律协作；区域法律协作，紧张指相同法域地区间的法律协作。{5}本文谈论范围即属于后者，指一国之内相同法域间的法律协作。
从观点上看，区域法律协作是交叉于中心法律管理与地方法律管理之间的一种新型管理形态，是我国社会管理系统编制机制创新的有益实践，不同特点紧张有三：一是管理关系不同。中心法律管理和地方法律管理的主体与客体间具有纵向的从属关系，而区域法律协作的主体、客体均为地方法院，属于横向的平等关系。二是管理机制不同。中心、地方法律管理一样平常来说都是一种自上而下的主体主导和推动模式，属于“线性”的管理，而区域法律协作紧张是一种折衷、合营的模式，属于“网状”的互助。三是管理性子不同。中心、地方法律管理是法律机关的外部管理，而区域法律协作则紧张是法律机关内部的“自我管理”。
目前京津冀三地在备案、审判、实行等浩瀚领域广泛开展了法律帮忙，但总体看存在着以下几方面特点：
（一）协作范围不断延伸
法律协作领域的外延十分丰富，涵盖了裁判标准、文书投递、调查取证、证据保全、案件统领、异地实行、区域法律做事、区域法律鉴定信息互通共享等审判实行领域的各个方面。就京津冀区域法律协作而言，目前法律帮忙的领域由最开始的实行事情联动，逐步向跨区域备案，多元化轇轕化解远程对接、专业化审判资源共享、发布范例案例统一裁判尺度等多领域。{6}这种根据不同专业领域灵巧开展法律协作的办法，有效破解了跨区域进行专业法律保护的难题，有利促进了区域法律协作的发展，值得京津冀区域法律协作借鉴和进一步深化。
（二）协作专业领域不断拓展
实践中，在海事、知识产权、环境保护、法律鉴定等相对专业领域，京津冀地区都存在着形式灵巧的法律协作，如三地法院签订了《北京、天津、河北环境资源审判协作框架协议》，深度开展保护环境资源法律帮忙；签署实行事情联动协作协议书及操作细则，在委托实行、异地实行、信息共享等方面实现“同城效应”；建立保险案件跨区域审判协作机制，在备案、投递、取证、开庭、实行等方面开展区域性法律帮忙。{7}签订共享社会鉴定资源协议书，实现鉴定资源共享，有效破解鉴定资源分布不均和法律案件需求之间的抵牾。{8}建立京津冀三地法院职员培训和法官互换事情机制，特殊加强知识产权、海事海商、生态环境保护等干系审判领域人才的培训和互换等。{9}
（三）协作机制水平有待提高
京津冀地区同属环渤海经济圈，长期以来，其区域经济社会一体化一贯在“潜移默化”进行中，市场、社会对法律保护的哀求也“水涨船高”，无形中延伸了法律协作的广度和深度：第一，从组织形式看，哀求有相对稳定的议事折衷机构；第二，从事情机制看，哀求具有相对固定的制度机制、流程规范。目前而言，京津冀区域法律协作仍有较大的发展空间。
三、京津冀区域法律协作面临的紧张问题
随着京津冀一体化区域干系发展方案的通过与履行，京津冀地区已经开始构建多层次、多形式的互助关系，形成了区域一体化的良好趋势。而区域经济社会的一体化必将带动包括法律管理在内的区域管理相应变革。如果没有稳定统一的法律管理框架约束和保障，所谓的区域“一体化”可能就无法维系。通过法律协作办法来肃清京津冀区域“法律壁垒”中的法律标准“凌乱”、法律信息“闭塞”、法律互助“凝滞”等问题，规范、统一法律活动，是实现区域一体化发展的主要法律保障。目前来看，区域法律协作仍存在着以下一些问题：
（一）顶层设计“联动”不敷
党的十八大往后，“顶层设计”这一观点频繁涌现于中心会议、文件中。在我国现阶段的改革和发展中，顶层设计是最高决策层针对国家发展层面的计策方案、计策目标、计策重点、事情机制和推进办法等领域，进行带有全局性和根本的整体设计，是来自高真个总体构想。我国的历史、传统与国情决定了宏不雅观层面系统编制制度内容的改革，必须由中心决定和推动。有学者在总结改革开放30年来的法律改革时，就认为我国法律改革的突出问题在于“全局性迷失落”，表现为：“法律改革的思路与步调分歧一，补单制约了法律改革的进展和深度，也加剧了全国各地法律尺度分歧一的问题；由于缺少统一规范和有力监督，缺少严格的审批备案制度，致使各地在改革方法的实行上，随意性大，有时性强；保障方法、配套制度跟不上，制度衔接和部门合营常常出问题，部门盘据、地方盘据征象严重，从而严重影响法律改革的效果。”{10}
加强法律系统编制“顶层设计”，一个非常主要任务便是从系统编制上解长期困扰我国法律制度运行的一大“顽疾”：法律地方化。法律地方化最紧张的危害在于毁坏了国家法治的统一性、阻碍了区域乃至全国统一市场的建立，而这种危害也直接导致了“法律壁垒”征象的产生。“法律地方化”形成缘故原由比较繁芜，一个主要历史缘故原由是法律权的性子长期没有得到澄清：到底是中心事权，还是地方事权？这种根本性子上的“稠浊”，导致了“现行的法律管理系统编制并没有将作为法律权力的中心属性全面表示出来,结果涌现了‘诉讼主客场’、法律地方保护主义等严重影响法律公道的问题。”{11}如果没有最高法律机关乃至中心最高层系统性、全局性地“顶层设计”和“整体方案”，就难以破除法律“地方化”的顽疾，也难以达到通过法律协作促进协同发展的目的。而且，从已公布的海内各区域“一体化”发展计策来看，内容基本上涵盖经济、社会发展的方方面面，但较少涉及到社会管理尤其是法律管理领域。法律管理与行政管理、社会管理等在顶层设计上协同不足，这不得不说是一种缺憾。
（二）组织架构“疏松”
组织化程度的高低是衡量法律协作发展水平的主要标准。从目前京津冀区域法律协作的现状看，区域法律协作仍处于一种非体系性的疏松阶段，缺失落强有力的组织保障，纵然是个中法律协作履历较为丰富、开展事情较早的地区，也处于仅成立了一些“联系会议”、“联席会议”之类“疏松组织”的尴尬田地，整体上仍缺少强有力的组织领导体系，不具备固定、明确的构造体系，也未形成成熟、完善的协作模式。笔者以为，这有其深刻的制度、现实缘故原由：首先，法律权天生就具有“被动”、“谦抑”的特点，可以说是“既无军权，又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采纳任何主动的行动”{12}，本身缺少组织、串联的希望和动力。其次，我国法律明确了高下级法院之间为“辅导和监督关系”，而非以上率下、号令统一的“领导”关系，不同区域法院之间缺少后天的“组织性”和“体系性”；末了，我国法律统领区域基本上是按照行政区划来划分，并进行“条块”式管理，地方法院的人事任免、财政经费受到当地政府的制约，法律“地方化”征象严重，这也导致了不同地方法院之间难以“结合”较为成健全、严密的组织架构。这种“疏松组织”因缺少必要的稳定性、架构性，既难以对下一步的行动进行计策性预期，也难以有效折衷成员之间默契合营协作。
（三）法律、制度缺失落
成熟完善的法律法规、制度机制是支撑京津冀区域法律协作良好运转所必不可少的骨骼和脉络。京津冀区域法律协作问题的存在，固然与缺少顶层设计、组织化程度较低不无关系，但目前有关法律协作的法律法规、制度机制缺失落或不健全，也是不争的事实。
第一，缺少明确的法律规定。目前，我国有关法律协作的大量法律规定，仍集中于区际法律协作，仅有少数法律、法律阐明{13}对区域法律协作中的部分领域进行了原则性的规定。海内法院之间的区域法律协作虽然在实践中呈现出“百花齐放”、“活气勃勃”的态势，但作为一种实践层面的自发举动，在缺少法律、法律阐明明确授权的情形下，其合法性、合理性随意马虎让人质疑。
第二，缺少完善的制度机制。在现行行政区划制度框架内，区域各成员单位都是本行政区域内经济社会发展的直接推动者和政策决策者。按照博弈论的不雅观点，“作为制度交易博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来利益，更多的追求自身利益的最大化，而较少考虑全局和长远利益。”{14}如果没有完善的制度机制来沟通各方需求、平衡各方利益、表示各方意志，区域法律协作将会难以为继、分崩离析。只管目前部分区域法院之间已经建立了一些法律协作的制度机制，但无论在广度、深度或者可操作性上都远远不足。
四、京津冀区域法律协作干系问题的办理对策
（一）法律权“国家化”
我国是单一制国家，法律权从根本上说是中心事权。各地法院不是地方法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。我国现行宪法将法院和审查院单列一节，并规定法院是国家的审判机关，审查院是国家的法律监督机关。且作为宪法性法律的《立法法》规定，法律制度属于全国人大及其常委会立法的绝对保留事变。这充分表明：其一，我国是统一的单一制国家，除特殊行政区经中心授权享有独立的法律权和终审权外，民族自治地方和一样平常地方并没有独立的法律权，审判权、审查权性子上属于中心事权，而非地方的事权。其二，法院、审查院是国家设在地方的机构而非地方自己的机构。其三，国家通过宪法付与地方国家权力机关对法院、审查院的组织权和监督权，紧张是基于我国地域辽阔的国情和管理便利的须要，并没有因此改变其作为国家的审判机关和审查机关的属性。十八届三中全会决定逐步改革法律管理系统编制，推动省以下地方法院、审查院人财物由省一级统一管理，探索建立与行政区划适当分离的法律统领制度，其立论依据及条件也都是基于法律权的中心事权属性。公民法院“四五改革纲要”“五五改革纲要”也都多次明确法律权的中心事权属性。可以说近年来，无论是从中心随处所，还是从学界到实务，对此不雅观点都已经趋于同等。因此，只管我国大约共有3000多个法院，但“地方”法院行使的法律权均直接来源于国家法律的规定或者授权，它们都是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。从理论、制度以及实践等层面明确法律“事权”属于中心，为中心推动法律由“地方化”转变为“国家化”、加强区域法律协作的顶层设计和整体方案、制订区域法律协作干系法律和法律阐明供应了理论依据和制度条件，下一步亟需办理的便是如何将干系顶层设计落到实处，切实破解“法律地方化”顽疾。
（二）加强法院标准化培植
法院标准化，起源于“法律标准化”，紧张指“为了得到最佳法律秩序和效果，对法律过程中司法尺度不一的共性问题制订并履行共同的和重复利用的规则的活动，包括法律标准的组织制订、推动履行、监督管理的全过程。”{15}客不雅观地说，不同区域法院在作出法律行为的过程中，只管都要依据和遵照我国有关法律、行政法规以及法律阐明的规定，但因各地的经济发展水平、人口本色、社会状况有所不同，各地的法律活动标准也不尽相同。如不同区域法院在审判、实行中的备案标准、定罪量刑尺度、裁判实行等法律标准方面上可能却存在着客不雅观差异，没有形成区域内相对统一的法律标准。但长期来看，各地经济社会发展程度的不一致将会逐渐领悟统一，而法律标准的不一致、分歧一将成为影响这种“领悟统一”的主要法律瓶颈。因此，加强区域乃至全国间的法院标准化培植，对付强化区域法律协作意义重大。笔者以为，重点应加强以下几方面的法院标准化培植：
第一，统一实体标准。“同等情形相同对待”既是古老的法律格言，也是当代法治的基本原则。有权立法机关、法律机关应进一步加快制订法律适用细则，规范法官自由裁量权，实现立法的超前性和周详性，削弱法官自由裁量的比重，规制法官自由裁量权的滥用。如中级以上地方公民法院，可根据《最高公民法院关于规范高下级公民法院审判业务关系的多少见地》的规定，通过审理案件、制订统一适用的审判业务文件、召开审判研究联席会议、组织法官培训等形式，对区域法院的审判事情进行辅导，规范和统一裁判标准。其余，考虑到“先例”对“未来的同类或类似性子的案件都具有某种辅导力量”，{16}在不违反法律及上位案例的情形，地方法院之间可以探索建立区域案例辅导制度，充分发挥区域范例案例的示范勾引浸染，统一区域法律尺度和裁判标准。总之，“对付有些问题的裁判标准可以先通过省、市一级法院予以区域性统一，未必急于追求全国统一。”{17}
第二，统一程序标准。对区域法院间的诉讼做事、诉前保全以及备案、分案、排期、审限、裁判、实行、结案、上诉、涉诉信访、实行等各诉讼流程内部及流程之间的相互衔接、相互合营作出统一规定，确保法律流程高效运行。如在实行流程中，可以统一实行准备、实行财产调查、实行当事人的变更和追加、实行财产掌握、逼迫实行等一系列流程履行标准，加强实行协作，规范实行行为，实现实行协作的“异地同城”效应。还如，可以简化、统一区域内异地实行手续，不再须要高等公民法院开具先容信等繁琐手续，只要携带完好约定的本院先容信、事情证、实行公务证和干系生效法律文书，协作法院就应该优先供应交通、人力等支持。
（三）加强协作的组织、制度培植
固定、威信的组织机构是法律协作体系的“大脑”和“心脏”。有必要在京津冀区域法院间建立由上级法院辅导的、各地法院共同参与的法律协作组织体系。
第一，制订区域法律协作规则。区域法律协作规则应由法律协作委员会章程以及审判实行协作规则、信息互换协作规则、审判管理协作规则等详细内容组成。法律协作委员会章程应明确委员会的组成、职责、程序议事办法以及决议的效力和任务等内容。各详细法律协作规则应由协作内容、协作办法、协作期限、协作任务等内容组成。
第二，建立区域法律协作委员会。成员由各协作法院的卖力人担当，委员会的章程制定条约事流程由各区域法院共同约定。法律协作委员会卖力定期召开协作会议，研究审判实行协作、审判管理协作、涉诉信访案件协作、法律动态信息互换、法官异地挂职互换等方面内容，明确法律协作详细事变，拓宽法律协作领域。在有重大事变须要及时办理时，法律协作委员会还可以召开临时性会议。
第三，建立法律协作联结机构，指定法律协作联结职员。可在各区域法院所在的省（直辖市）高等公民法院内部设立法律协作联结办公室，各区域法院内部指定专门的法律协作联结职员，卖力法律协作委员会各项决议的详细落实以及日常对口联结事情，承担法律协作详细的事务性、技能性、做事性事情。
其余，更为主要的是，“事后冲突办理机制只能作为一种必要补充，更主要的是一种事前辈行折衷、避免冲突发生的法律机制。”{18}成熟完善的制度机制也是支撑区域法律协作良好运转所必不可少的骨骼和脉络。根据法律协作的性子和特点，应建立区域法院间的直接联系、折衷磋商、信息共享、行为协作等不可或缺的制度机制。以直接联系机制为例，在省（直辖市）内的区域法院，遇有须要协作的事变，可通过各法院内设的法律协作职员进行直接联系；分惩罚歧省（直辖市）内区域法院，可同时与省（直辖市）高等公民法院法律协作办公室、被要求法院法律协作职员联系，省（直辖市）高等公民法院法律协作办公室卖力辅导、监督、督匆匆下属区域法院及时完成法律协作事宜。以信息共享机制为例，可组织区域协作法院出版内部信息互换期刊、建立内部协作局域网络，刊登先容有有关法律协作、审判实行、调研互换等动态信息。
总之， “法律壁垒”的存在，严重阻碍了包括京津冀的干系一体化区域裁判、政策、信息等法律要素的自由流动和资源的有效配置，其结果一定是抬高了区域间法律资源流动的本钱，降落了法律活力，终极危害了法律正义。只有不断加强法律协作、提高协作水平，增强法律协作的针对性、可操作性、前瞻性，逐步形成上风互补、资源共享、相互促进、联动发展的区域法律协作良好形势，使区域民众和各种社会组织受到法律的平等保护和约束，才能终极冲破“法律壁垒”、为区域一体化的良好发展供应有力法律保障和优质法律做事。
干系注释
{1}近年来，中心先后批准履行了《珠江三角洲地区改革发展方案纲要》、《江苏沿海地区发展方案》、《促进中部地区崛起方案》、《京津冀协同发展计策》等多个区域发展方案，区域一体化已经成为我国经济社会发展的重大国家计策。
{2}Edgar M. Hoover ＆ Frank Giarratani. An Introduction to Regional Economices[M]. Alfred A. Knopf, 1984:264.
{3}潘勤：《应该加强法律活动的标准化培植》，《法制日报》2006年4月13日。
{4}宋渝玲：《我国区际法律帮忙问题探析》，《西南政法大学学报》2004年第6卷第1期，第39页。
{5}拜会赵秉志、何超明：《中国区际刑事法律帮忙探索》，中国公民公安大学出版社2003年版，第7页。
{6}拜会《京津冀全方位开展法律帮忙》，http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29824,2019年4月10日访问。
{7}拜会《京津冀全方位开展法律帮忙》，http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29824,2019年4月23日访问。
{8}拜会《京津冀高院签订共享社会鉴定资源协议书》，http://www.hebeicourt.gov.cn/public/detail.php?id=29279,2019年4月25日访问。
{9}拜会《积极推进京津冀法院职员培训和互换》，新华网，http://www.xinhuanet.com/legl/2017-02/09/c_129472293.htm，2019年5月7日访问。
{10}夏锦文：《当代中国的法律改革：造诣、问题与出路—以公民法院为中央的剖析》，《中国法学》2010年第1期，第20页。
{11}蒋惠岭：《中心法律事权的八项“基本报酬”》，《法制日报》2015年1月28日。
{12}[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》[M]，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第391页。
{13}如《最高公民法院关于委托实行多少问题的规定》、《最高公民法院关于公民法院相互办理委托事变的规定》分别对委托实行、委托投递、委托调查等进行了原则性的规定 。
{14}郭春明：《环渤海经济一体化进程中的法制折衷机制研究》，《山西师大学报（社会科学版）》2007年第34卷第4期，第8页。
{15}天津市高等公民法院审判管理办公室：《法律标准化培植的内涵、代价与实现路子》，《公民法院报》2014年12月31日。
{16}Redlich,“The Case Method in American Law Schools”, Bulletin No.8, Carnegie Foundation, PP. 37.
{17}徐子良：《地方法院在法律改革中的能动性思考—兼论区域法律环境软实力之提升》，《法学》2010年第4期，第156页。
{18}叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制折衷》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期，第8页。
